NOU 2019: 18, Havbruksskatteutvalget

NOU 2019:18 «Skattlegging av havbruksvirksomhet» er en norsk offentlig utredning (NOU) fra et utvalg som ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 7. september 2018 for å vurdere hvordan skattesystemet for havbruk bør utformes for å bidra til at fellesskapet får en andel av grunnrenten, også fra eksisterende tillatelser. Utvalget ble bedt om å vurdere ulike former for beskatning, herunder grunnrenteskatt og produksjonsavgift. Utvalget skulle i tillegg vurdere hvordan skatteinntektene fra det samlede skattesystemet for havbruk, inkludert inntekter fra tildeling av nye tillatelser til å drive havbruksvirksomhet, skal fordeles mellom kommunesektor og stat. Utvalget avla sin innstilling til Finansdepartementet mandag 4. november 2019. Det ble ledet av Karen Helene Ulltveit-Moe og blir referert til som «Havbruksskatteutvalget».

Utvalget ble nedsatt som følge av et vedtak i Stortinget, etter tilrådning fra Næringskomiteen (Innst. 338 S (2017–2018^[1]). Bakgrunn var Stortingets behandling av Representantforslag 192 S (2017–2018)^[1] om å innføre en produksjonsavgift på lakse- og ørretproduksjon som skulle tilfalle vertskommunene. Dette i tillegg til inntektene vertskommuner, fylkekommuner og stat allerede fikk gjennom Havbruksfondet^[2]. Stortinget fattet følgende vedtak:

"Stortinget ber regjeringen om å nedsette et partssammensatt utvalg som skal utarbeide en NOU som behandler ulike former for beskatning av havbruksnæringen, herunder produksjonsavgift og grunnrentebeskatning/ressursrenteavgift. Ett av målene med utredningen er at vertskommuner skal sikres stabile og forutsigbare årlige inntekter for bruk av areal og for å tilrettelegge for nytt areal for oppdrettsnæringen også når det ikke er vekst. Utredningen må også vurdere den internasjonale konkurransesituasjonen for havbruksnæringen, forutsetninger for lønnsomhet, risikoen ved biologisk produksjon i sjø, samt hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker sysselsettingen og industrialisering i Norge og forholdet mellom norsk og utenlandsk eierskap. Beskatningen må innrettes slik at næringen har et godt grunnlag for kunnskapsutvikling, innovasjon, investeringer og bærekraftig vekst.

Saken må sluttføres i Stortinget våren 2020, med sikte på mulig ikrafttredelse medio 2020. Havbruksfondets innretning og fordeling sees i sammenheng med annen beskatning."

Utvalget hadde delt innstilling. Flertallet foreslo å overføre inntekter fra salg av tillatelser fra vertskommunene og fylkeskommunene til staten og ønsket i tillegg å innføre en statlig grunnrenteskatt på 40 %. For å imøtekomme hensynet til vertskommunene foreslo flertallet at det kunne innføres en produksjonsavgift som var fradragsberettiget for bedriftene, men som skulle vurderes i tråd med inntektsfordelingssystemet for kommunene. Mindretallet bestående av representantene fra LO, KS og NHO ønsket derimot å videreføre ordningen som ga staten 20 % av salgsinntektene ved salg av tillatelser samt 70 % til vertskommunene og 10 % til vertsfylkene gjennom Havbruksfondet. De ba i tillegg om at Havbruksfondet burde videreutvikles og åpnet for å etablere en ordning som sikret vertskommunene leieinntekter for sjøarealet.

Karen Helene Ulltveit-Moe (leder), Gudrun Bugge Andvord, Claire Winifred Armstrong, Vidar Christiansen, Grethe Fossli, Ole Laurits Haugen, Helge Moen, Amund Noss og Linda Nøstbakken.

Reaksjonene var delte. Generelt var næringslivet og distriktskommunene negative til flertallsforslaget, mens flere av hovedstadsavisene støttet forslaget.

Skjalg Fjellheim i Nordlys pekte på at forslaget fra flertallet ville innebære at inntekter ble flyttet fra vertskommunene til statskassen, og at skatteprofilen ville føre til økt skatt på distriktsnæringslivet til fordel for skattelettelser på næringsliv i bynære strøk. Han argumenterte for at ordningen med Havbruksfondet burde videreutvikles med en lokal beskatning av arealbruken.

Trygve Hegnar i Finansavisen  forklarte at havbruk ikke bruker felles ressurser på lik linje med olje, gass og vannkraft, men at næringen nyttiggjør sjøareal som ikke er så begrenset. Han minnet om at laksenæringen allerede betaler 22 % i selskapsskatt og at denne skatten ville komme på toppen av ordinære skatter. Han forklarte videre at produksjonen kan flyttes både til havs og til lands, og slik teknologi allerede skaper en sterkere globale konkurranse.

Bård Bjerkholt i Dagens Næringsliv forklarte at «den ekstraordinære avkastningen eller renprofitten [i oppdrett] oppstår fordi det er begrenset antall steder i verden det er mulig å produsere oppdrettslaks. [] Det er kombinasjonen av naturgitte forhold og begrenset antall tillatelser som er forklaringen på at milliardene ruller inn». Bjerkholt fortsatte og karakteristerte «motstanden mot grunnrenteskatt i oppdrett er norsk politikks største mysterium» og at «den store forskjellen mellom dagens system og den skatten utvalgets flertall foreslår, er først og fremst at næringen må betale en god del mer skatt og at eiernes profitt vil bli lavere».^[3]

Jon Hustad i Dag og Tid forklarte at «grunnrente er [] ein avgrensa naturressurs, som olje, kraft eller tomtegrunn, som gjev superprofitt av di etterspurnaden er mykje større enn kostnaden ved å gje tilbodet. Dette er profitt staten kan skattleggja høgt av di grunnrente ikkje er mobil, og av di avkastinga er så høg at om grunnrenteskatten er rett innretta, stiller investorar likevel opp med penger». Hustad fortsatte «lobbyistane vann, både Høgre, Senterpartiet, Framstegspartiet og Venstre har alle vedtak om at lakseoppdrettsnæringa ikkje skal få grunnrenteskatt».^[4]

Finansdepartementet la NOU 2019:18 ut til høring med høringsfrist 4. november 2019^[5]. Det var i alt 120 parter som sendte inn høringssvar. I stor grad var høringspartene kommuner, regionråd, fylkeskommuner, lokale- og nasjonale næringsforeninger, fagorganisasjoner og økonomiske fagmiljø^[5]. Nær alle høringspartene støtte opp under mindretallets forslag om ikke å innføre en overskuddsbasert grunnrenteskatt, men å videreutvikle Havbruksfondet slik at kommuner, fylker og stat skulle få mer stabile inntekter. Regjeringen la i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i 2020 frem forslag om å innføre en produksjonsavgift på 40 øret kiloet produsert laks. Dette var stipulert å gi årlige inntekter på 500 millioner kroner til kommunesektoren. Samtidig foreslo regjeringen å endre fordelingsnøkkelen på salg av vekst i lakse- og ørretnæringen slik at kommunene og fylkene fremover får 25 % av inntektene og staten 75 %. Tidligere var fordeling 80 % til kommunesektoren og 20 % til staten^[6]. I forliket mellom regjeringspartiene og FrP ble den endelige fordelingen satt til 40 % til kommunesektoren og 60 % til staten. Også opposisjonen ved Ap, Sp og SV sluttet seg til selve ordningen, men påpekte at de ønsket en annen fordelingsnøkkel mellom staten og kommunene.^[7]

Regjeringen Støre avholdt den 28. september 2022 en ekstraordinær pressekonferanse.^[8] Det ble varslet at denne omhandlet børssensitiv informasjon. Statsminister Jonas Gahr Støre og finansminister Trygve Slagsvold Vedum orienterte om endringer i skattleggingen av vannkraft, samt forslag om innføring av en særskatt på havbruk^[9] og på vindkraft^[10]. Bakgrunnen var den pågående krigen i Ukraina, økende inflasjon og behov for innstramminger i norsk økonomi. Regjeringen varslet at det ville bli innført overskuddsbasert grunnrenteskatt på 40 % for produksjon av laks, ørret og regnbueørret med virkning fra 1. januar 2023. Det ble informert om at forslaget ble lagt ut til høring, og at høringsfristen var 4. januar 2023. De varslet videre at regjeringen i løpet av våren 2023 ville legge frem en proposisjon for Stortinget med endelig behandling av regjeringens forslag. Det ble understreket at dette forslaget avvek fra flertallsforslaget i NOU 2019:18 ettersom mindre oppdrettere skulle skjermes gjennom et bunnfradrag på 4000 eller 5000 tonn. I tillegg pekte de på at forslaget var annerledes ettersom vertskommunene skulle sitte igjen med mer penger.

Reaksjonene fra havbruksnæringen var sterke. Sjømat Norge som er sjømatnæringens største organisasjon og en landsforening i NHO la ut en pressemelding^[11] hvor de påpekte at havbruksnæringen er konkurranseutsatt, ny teknologi gjør den mindre stedbunden, og at spørsmålet nylig var behandlet i Stortinget gjennom et bredt parlamentarisk forlik hvor grunnrenten ble vedtatt inndratt gjennom produksjonsavgift og salg av tillatelsesvekst. De viste også til at det var nedsatt et eget skatteutvalg^[12] som skal gjennomgå hele skattesystemet, og at det ville være naturlig å se endringer i skattleggingen av havbruket i sammenheng med dette utvalgets tilrådninger. Tidligere leder av NOU 2019:18 Karen Helene Ulltveit-Moe mente at det var en gledens dag. Hun fikk støtte fra flere fagøkonomer og avisredaksjoner som mente at skatten var nøytral^[13]. Leder av Nettverk for fjord og kystkommuner Ole Haugen mente derimot at det gjeldende skatteregimet burde videreføres^[14]. Flere var kritiske til at regjeringen valgte å innføre en ny skatt før den ble vedtatt^[15].

Markedet reagerte sterkt på nyheten. Sjømatindeksen på Oslo Børs falt med nært 25 %. Etter et par timer hadde sjømataksjene falt med 57 milliarder kroner. Børsdirektør Øivind Amundsen beskrev fallet som et av de største fallene på hovedindeksen på Oslo Børs i nyere tid^[16].

Den 12. oktober 2022 avholdt myndighetene auksjon hvor det ble gjennomført salg av vekst. Opprinnelig var auksjonen planlagt avholdt 27. september 2022, men den ble utsatt slik at aktørene skulle være kjent med rådende rammevilkår^[17]. Det ble der solgt vekst for i underkant av 4 milliarder korner. Ifølge beregninger utført av Kontali Analyse as på oppdrag av Sjømat Norge var salgsinntektene estimert til 8,5 milliarder^[18].

Som et ledd i regjeringens forslag foreslo regjeringen at det skulle etableres en normpris for laks. Dette var begrunnet i et ønske om å redusere muligheten for selskapene til å bruke internpriser for å redusere skattebyrden. Næringen påpekte at forslaget om å ta utgangspunkt i priser laksepriser til Nasdaq-børsen ville gi gal og i mange sammenhenger en høyere inntekt enn realiteten. Usikkerheten rundt normpris førte til utfordringer i kontraktsmarkedene for salg av laks. Flere selskap varslet om permitteringer i foredlingsindustrien. Finansminister Trygve Slagsvold Vedum innkalte til en pressekonferanse den 18. november 2022 hvor han redegjorde for at vurderte å etablere et normprisråd^[19]. I brev til Stortinget den 5. desember 2022 klargjorde han at det for 2023 skal brukes faktiske priser^[20].

Regjeringen mottok 412 høringssvar på forslaget^[21]. Majoriteten av høringssvar var negative eller kritiske til regjeringens forslag^[22]. Næringslivets organisasjoner, kommuner, banker og bedrifter var gjennomgående mest negative. Flere fagøkonomer var derimot positive i sine høringsinnspill. Svært mange var bekymret for at det samlede skattetrykket på næringen ville bli for høyt, og at skatten ville gå utover investeringer og arbeidsplasser. Majoriteten av høringssvar var negative til prosessen som regjeringen hadde gjennomført. Det ble vist til at skatten innføres fra 1. januar 2023, men at den ikke vedtas før våren 2023. Mange henviste til at det nylig hadde blitt landet et forlik i Stortinget på skattlegging av havbruksnæringen. Det ble videre pekt på at skattleggingen av havbruket burde behandles i forbindelse med Stortingets behandling av NOU 2022:20 Et helhetlig skattesystem^[23]. Vertskommunene pekte på at de burde få en større andel av skatteinntektene. Sjømat Norge foreslo at produksjonsavgiften kunne økes som en overgangsordning slik at regjering og Storting kunne behandle skatteforslaget grundig før innføring. De pekte på at det er mange modeller for skattlegging av grunnrenten, og at regjeringen også burde utrede den færøyske skattemodellen. Dette er en modell som baserer seg på produksjonsavgift som øker med økende pris. Flere av kystkommunene mente at det foreslått bunnfradraget måtte økes for å skjerme en større andel av de mindre havbruksselskapene. Fagøkonomer var derimot bekymret for at bunnfradraget ville svekke nøytraliteten i skatten, og åpne for tilpasninger. Mange av disse mente derfor at bunnfradraget bør fjernes.

Statsminister Jonas Gahr Støre og finansminister Trygve Slagsvold Vedum avholdt pressekonferansen den 28. mars 2023. På pressekonferansen la de frem Proposisjon 78 LS (2022-2023) Grunnrenteskatt på havbruk^[24]. I etterkant av høringen hadde de gjort spesielt to justeringer. Skattesatsen på grunnrenteskatten ble justert ned fra 40 % til 35% slik at det samlet ble 57 % skatt på produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Forslaget om å innføre en Naturressursskatt til kommunesektoren ble droppet. Istedenfor ble Produksjonsavgiften foreslått doblet. Dette grepet førte til at vertskommunene for havbruk ville få en noe høyere andel av skatteinntektene. De foreslo et brutto bunnfradrag på 70 millioner kroner. Fratrukket selskapsskatt utgjør dette 54,6 millioner kroner, eller likt med det laveste av de to foreslåtte bunnfradragene i regjeringens opprinnelige forslag^[25].

Havbruksnæringen og en rekke organisasjoner som NHO, Sjømat Norge og Sjømatbedriftene var misfornøyd med forslaget. De pekte på at det var gjort få og små endringer, og påpekte at modellen ikke var godt nok tilpasset havbruket. Deres budskap var at det var behov for å utrede flere modeller for beskatning^[26]. Det ble vist til at en økning av selskapsskatten for havbruksnæringen kunne være et alternativ. Videre til at det burde utredes en avgiftsmodell inspirert av den modellen som nyttiggjøres på laksenæringen på Færøyene. I tillegg påpekte de at det samlede skattetrykket ville bli for stort^[27].

Fra juridisk hold ble det påpekt at bunnfradraget kunne gi konkurransevridning, og at det dermed kunne være rettsstridig^[28]. Fagøkonomer mente at en produksjonsavgift ville være uheldig hvis selskapene får negativt resultat. Det ble påpekt at bunnfradraget ville gjøre skattemodellen mindre nøytral, og at det var uhensiktsmessig. Høyre var enige med næringen i at forslaget ikke var godt nok tilpasset havbruksnæringen, og at det derfor burde gjennomføres flere utredninger^[29].

Stortingets Finanskomite oppnevnte stortingsrepresentant Geir Pollestad (Sp) som saksordfører for saken. Det ble åpen høring av forslaget mandag 17. april 2023^[30]. LO med forbund var positive til prinsippene om å innføre grunnrenteskatt på lakse- og ørretoppdrett, men fryktet at fradrag og tilpasninger ikke sikret industrielle investeringer. KS var positive til forslaget og pekte på at det ville styrke kommunal sektor selv om det også ville redusere investeringer langs kysten noe. Nettverk for fjord og kystkommuner fryktet at forslaget ville føre til reduserte investeringer i kystkommunene. NHO, Sjømat Norge, Sjømatbedriftene og andre høringsparter fra næringslivet var negative til forslaget og ba om at det ble sendt tilbake til regjeringen. De fryktet for at det samlede skattetrykket ville svekke investeringer, og argumenterte med at forslaget ikke var tilpasset havbruksnæringen. De foreslo at det tidsavgrenset burde innføres en økt produksjonsavgift slik at myndighetene tapte forventede skatteinntekter.

Stortingets Finanskomite startet forhandlingene den 3. mai 2023. FrP valgte allerede i første forhandlingsmøte å bryte. Stortingsrepresentant Roy Steffensen ba om at saken ble sendt tilbake til regjeringen for bedre utredning, og også vurdering av alternative modeller for skattlegging^[31]. MdG brøt også forhandlingene. De begrunnet dette med at de ønsket en sterkere miljøprofil ved at produksjonsavgiften ble erstattet av en miljøavgift. Den 16. mai 2023 brøt Høyre, Venstre og KrF forhandlingene. De borgerlige partiene pekte på at regjeringspartiene ikke ville komme de tilstrekkelig i møte når det gjaldt samlet skattetrykk på havbruket. De mente videre at prosessen hadde vært uryddig, og konkluderte med at saken burde sendes tilbake til regjeringen. Ifølge saksordfører lå det på bordet en reduksjon av grunnrenteskattesatsen til 30 % i tillegg til selskapsskatt på 22 %^[32]. Regjeringspartiene varslet at de ville stå ved sitt opprinnelige forslag med en skattesats på 35 %. SV og Rødt sa at de ville stemme for en høyere skatt med 48 %^[33]. Stortingets Finanskomite oversendte dermed sin innstilling til Stortinget uten noe flertall^[34]. Den 25. mai 2023 ble det kjent at Ap og Sp hadde inngått forlik med Venstre og Pasientfokus. Venstre og Pasientfokus mente at de hadde bidratt til å redusere skattebyrden på havbruket, og at de la til grunn at alternativet var flertall for en høyere skattesats. De fire partiene hadde et knapt flertall med ett mandat i Stortinget. Forliket medførte at grunnrenteskattesatsen skulle settes til 25 %, og at det skulle gis en høyere rabatt på verdifastsettelsen på havbruk. Regjeringens budsjettpartner SV sa at de ikke sto bak dette forliket, og at de ville stemme for regjeringens forslag på 35 %, og også at de ville ha omkamp om skattesatsen ved de kommende forhandlingene om statsbudsjettet^[35]. Ettersom flertallet i Stortinget var knappest mulig ville FrP og Høyre stille i Stortinget med full gruppe. Dermed ville saken bli behandlet med full Stortingssal^[36]. Rødt orienterte om at de ville stemme subsidiært for forliket mellom Ap, Sp, Venstre og Pasientfokus^[37]. Den 31. mai 2023 ble skatteforslaget behandlet i Stortinget^[38]. Flertallet fra Ap, Sp, Venstre og Pasientfokus fikk subsidiær støtte fra Rødt. Høyre og FrP gikk inn for utredning av flere modeller for beskatning. De varslet også at de ville gå inn for et lavere skattetrykk. KrF var positive til grunnrenteskatt, men mente at det samlede skattetrykket var for høyt. Sv varslet også i Stortinget at de ville få økt skattesatsen i kommende budsjettforslag^[39].

• NOU 1992:34 «Skatt på kraftselskap» (Rødsethutvalget)
• Regjeringen Støres forslag om innføring av grunnrenteskatt på havbruk

• NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet regjeringen.no